Получайте оповещения

в вашем браузере

Подписаться Нет, спасибо

Вконтакте

Facebook

Подписаться на рассылку

Properm.ru
Почему в Березниках критикуют мэра, кто лоббировал главу Соликамска? Рассказывает Станислав Шкель Исследование Центра сравнительных исторических и политических исследований ПГНИУ показало негативное влияние отмены выборов мэров и централизации власти на муниципалитеты Прикамья. Больше всего пострадало село.

Почему в Березниках критикуют мэра, кто лоббировал главу Соликамска? Рассказывает Станислав Шкель

22 января 2020, 14:29
интервью

Почему в Березниках критикуют мэра, кто лоббировал главу Соликамска? Рассказывает Станислав Шкель
Фото: Фото из личного архива Станислава Шкеля
Исследование Центра сравнительных исторических и политических исследований ПГНИУ показало негативное влияние отмены выборов мэров и централизации власти на муниципалитеты Прикамья. Больше всего пострадало село.

В Пермском крае сегодня осталось семь районов, не преобразованных в городские и муниципальные округа. Три из них — Карагайский, Сивинский и Частинский выступили с инициативой создания муниципальных округов в 2020 году. Уже экс-губернатор Прикамья Максим Решетников на расширенном заседании Совета представительных органов муниципальных образований 20 января 2020 года призвал муниципальные власти этих территорий активнее завершать процесс реорганизации. Он заявил, что в результате объединительных процессов в восьми территориях в 2018 году было сэкономлено 175 млн рублей, при объединении 25 территорий в 2019 году — 360 млн рублей.

Реорганизация территорий, приводящая к максимальной централизации власти в России — федеральный тренд. 31 октября 2019 года президент России Владимир Путин назвал разрыв между государственным и муниципальными уровнями управления системной проблемой. На встрече в Калининграде он заявил, что в будущем могут быть приняты системные решения по изменению действующего законодательства при условии сохранения у муниципалитетов определенного уровня самостоятельности. В противном случае, по словам президента, будут нарушены обязательства международного характера.

Ученые Центра сравнительных исторических и политических исследований Пермского государственного национального университета опубликовали исследование «Вертикальный предел: централизация и эффективность управления в городах России». В 2019 году социологи провели экспертные опросы в шести наиболее показательных городских округах Прикамья: Березниках, Губахе, Кудымкаре, Кунгуре, Соликамске и Лысьве. Исследование показало, что в условиях централизации внутри региона главным фактором успеха становится умение выстраивать лояльные отношения с вышестоящими этажами власти. Эта тенденция негативно сказывается на жизни самих муниципалитетов: «бояре не разумеют, что холопы просят». При проведении федеральных инициатив на местах применяемый подход делает большинство из них неэффективным. О том, что показало исследование и как тренд на централизацию сказывается на жизни малых территорий Прикамья мы поговорили с доктором политических наук Станиславом Шкелем.

 — Почему выбрали эту тему, почему она так важна, насколько результаты исследования могут быть полезными для власти на пути муниципальной реформы?

 — Наша задача не оценивать, не давать ярлыки: хороша муниципальная реформа или плоха. Мы следим за процессами — с тех пор, как отменили прямые выборы мэров городов и муниципалитетов прошло пять лет. Нам стало с научной точки зрения интересно, какие сейчас есть стимулы, чтобы эффективно развивать территории, города и так далее. Нас интересовали последствия политические и экономические, может быть, культурные, к которым привела смена правил игры (раньше правила были одни — мэры избирались, сейчас нет).

 — Почему выбор пал именно на Березники, Соликамск, Кунгур, Губаху и Кудымкар? Чем они отличаются от других, почему именно их было интересно исследовать?

 — Тут все очень просто. Чтобы сравнивать, мы должны брать сравнимые вещи. Мы не можем сравнивать кошку с собакой, лучше сравнивать кошек разных пород и собак разных пород. Мы решили взять типичные города для Пермского края. Те, которые имеют формально одинаковое административное устройство. Два года назад, когда мы начинали этот проект, было всего восемь городских округов. Два из них (Пермь и Звездный) мы исключили как нетипичные. Сейчас процесс пошел, и городских округов стало больше.

В ходе исследования мы сузили фокус, сузили вопрос: нас стало интересовать, почему одни города сегодня более успешны. Мы обнаружили, что большую роль играют неформальные связи на уровне региона. Это те города, которые имеют какого-то покровителя, мы назвали его «региональным патроном», действительно, имеют определенное преимущество в условиях централизации, когда основные источники дохода идут через централизованные государственные каналы бюджетов регионального и федерального.

Дело в том, что в условиях централизации, когда основные деньги город получает из регионального бюджета на конкурсной основе, то есть через участие в региональных или федеральных программах, очень важной становится информация об этих программах. Часто они меняются, создаются новые, могут меняться условия участия в этих программах. Поэтому региональный патрон — это тот человек, который имеет доступ к этой информации и может вовремя снабжать ею мэра города. Это создает конкурентные преимущества для такого города и он начинает получать через эти программы денег больше, чем те города, у которых такого покровителя на уровне региона нет. Получается, что раньше эффективность города во многом зависела от активности и инициативности мэра. А теперь больше от того, насколько активен региональный патрон и насколько лоялен ему мэр.

Мы увидели, что если промышленные группы очень активны, если мэр опирается именно на них, то это скорее минус для эффективности. Потому что мэр, опираясь на местные элиты, не очень заинтересован в участии в региональных проектах. Эти основные факторы, мне кажется, так же работают любом городе, потому что они универсальные, не связаны с ментальностью населения, с какими-то такими общими факторами, потому что в условиях централизации ключевую роль начинают играть межэлитные взаимодействия, которые очень похожи в любом городе.

 — Кто может выступать и кто выступает реальными региональными патронами для тех или иных территорий? Насколько это свойственно для России в целом?

 — Когда мы говорим о региональном патроне, имеется в виду, что большую роль в управлении муниципалитетом играют неформальные межэлитные связи. Конечно, это играло всегда определенную роль. Другой вопрос, что степень влияния этих сетей разная. Но степень влияния этих связей сегодня усилилась.

Правила накладывают институты. Я думаю, что в 90-е годы влияние такого фактора регионального патрона был меньше. Когда вы избираете мэра прямыми народными выборами (это мы видели на примерах новейшей истории Пермского края), хотя региональная власть и пытается повлиять и поставить своего человека, это удается отнюдь не всегда.

Сегодняшние правила во многом приводят к тому, что все решается все-таки в в кабинетах краевой власти. В этой ситуации очень много зависит от возможности регионального патрона повлиять на решение региональной власти. Соответственно, фактор неформальных сетей во власти существенно увеличивается. Основной вывод исследования состоит в том, что увеличение этих неформальных сетей и роль регионального патрона связана со сменой прямых выборов мэров.

Кто это? Что это за люди? Как правило, региональный патрон должен, с одной стороны, иметь интерес к этому городу. Часто это связано с тем, что он имеет бизнес на этой территории или в перспективе не исключает возвращение в город в качестве мэра или другого лица, поэтому ему небезразлично, как развивается город.

Как правило, региональные патроны вышли за пределы города и получили какую-то позицию на уровне региона. Например, это может быть позиция депутата краевого заксобрания или министра, допустим, территориального развития. Если говорить о Соликамске, то это Виктор Баранов: с одной стороны он депутат, с другой — президент АО «Соликамскбумпром». Например, в Губахе мы видим Александра Борисова, который был сначала депутатом, сейчас стал министром территориального развития. Наше исследование, проведенные интервью показывают, что не смотря на то, что он давно уехал, интерес к городу не терял никогда. И такая фигура есть в каждом муниципалитете, в зависимости от веса патрону удается или не удается лоббировать интересы.

Наше исследование показало, что несмотря на желание федеральных и региональных властей все унифицировать, это не получилось. Идея была такая: общие правила и общие законы примем, если главы будут назначаться, а не избираться, все унифицируется, будем все одним строем ходить. Оказывается, местные особенности, местные расколы связаны с экономическими, поселенческими, с историческими, культурными, экономическими расколами. Их одним махом изменить нельзя, они меняются очень долго, а может быть, вообще не меняются. Не смотря на то, что институционально, законодательно все унифицировали, все стали городскими округами, законы не могут поменять реальную жизнь.

И в результате отмена выборов решила какие-то местные конфликты, но привела в результате к новым локальным противоречиям.

 — Это более серьезные конфликты?

 — Мне трудно оценить, скорее конфликтность осталась на прежнем уровне. Условно говоря, новые правила изменили характер конфликтов, число участников, способы борьбы и разрешения этих конфликтов. Правила повлияли на характер и стилистику этих конфликтов, но все конфликты, если они были, они остались.

В некоторых случаях, например, в Соликамске, эти правила скорее спровоцировали конфликт. Когда были выборы, народ не дурак, он мудрый, он выбирал представителя, который был бы нейтрален к обоим доминирующим предприятиям (АО «Уралкалий» и АО «Соликамскбумпром», — Properm.ru). Как только эти правила исчезли, стали играть большую роль неформальные связи, в силу разных причин Баранову удалось навязать свою кандидатуру главы округа (Алексей Федотов, — Properm.ru). И это скорее спровоцировало новый конфликт местных элит, который сегодня еще тлеет. Пример Соликамска четко показал, что такие ситуации приводят к новым конфликтам. Может быть, действительно, где-то отмена выборов минимизировала конфликты.

Сейчас подобное исследование мы проводим в сельских территориях. И очень интересно, как на селе работает федеральный тренд на централизацию власти. Один из самых главных промежуточных выводов, которые мы получаем на новом этапе исследования: в условиях централизации, село оказывается наиболее ущемленным. Почему так происходит, почему село остается в проигравших? Оказывается — из-за реализации региональных и федеральных программ.

Выяснилось, что построить новый спорткомплекс, создать сквер не так уж сложно, потому что в рамках нацпроектов есть федеральные программы, но они предназначены для городов. Как мне сказал один из респондентов: «Владимир Путин сказал всем спортом заниматься, на эти программы спортивные дается много денег». Спорт, городская среда — это все, наверное, очень важно для городов, но селяне живут совсем другим.

И во время исследования депутаты на местах мне жаловались, говорили: «Зачем нам спорт? Школьных стадионов вполне хватает. Зачем нам сквер, у нас леса вокруг. Наша потребность — это скотину поить. Нам водопровод нужен, нам нужна газификация». Эти программы, ориентированные на село, хоть и есть, но они очень конкурентные, денег там не много и получить финансирование практически невозможно.

Участники исследования на селе говорят, что когда был избранный «свой» мэр, он так или иначе решал этот вопрос. Он понимал, что это главная задача. Да, он решал по-другому, ездил в Пермь, выбивал — тоже неформально — деньги. Сейчас эти вопросы решить стало сложно. И когда приходит сверху назначенный глава администрации, он слушает не население, не депутатов, он проводит региональную повестку. Он проводит эти абсолютно не нужные селу городские проекты, какие-то нелепые скверы обустраивает, интернет проводит, лоббирует интересы каких-то региональных сетевых магазинов, которые начинают местный бизнес убивать. Когда депутаты говорят: «Что ты делаешь? » — он абсолютно не слушает, потому что они не избирали его. Он независим от мнения населения, он прежде всего ориентируется на мнение губернатора. В этом проблема, если говорить о селе.

Наверное, в городе любой проект — это благо. Но есть разногласия между тем, что хотят люди и что делают политики. Иногда разногласие может быть не в пользу народа. Например, мне в Соликамске люди рассказывали, что, с одной стороны, ледовый дворец построили, и это тоже важно. Но они почему-то завидуют другим городам, потому что там везде есть фонтаны, а у них нет. Они требуют, чтобы был фонтан, хотя я не знаю, как к этому относиться. Наверное, фонтан все-таки не самое главное.

В политике часто сложно понять, что важнее. Для бабушки важнее, чтобы был ближайший супермаркет, для студента — чтобы был спротклуб, поэтому политики придумали такую вещь, как демократия. Понять, что важнее, могут только люди, большинство, и это правильно. Другими словами, согласно демократии: правда на стороне большинства. Ведь лучше, когда издержки от решения терпит малая часть общества, а не большинство. И я думаю, что это правильно.

Наше исследование показало, что дело не в том, какие проекты реализуются. Проблема в том, что когда мэр имеет автономию как от региональной власти, так и от народа, имеет много денег от предприятий, ему проще заводы доить, а не участвовать в региональных программах. Эти деньги он может совсем бесконтрольно тратить, и как следствие, еще в большей степени игнорировать мнение населения. Если вы получили деньги по программе «Городская среда», вы должны обустроить детские площадки. Это так или иначе общественное благо для населения. Если вы просто договорились с директором завода и получили деньги, они осваиваются более бесконтрольно.

Когда я ехал в Березники, мне казалось, что мэр очень независимый. Но такую степень критики населения по отношению к мэру Сергею Дьякову, которую я увидел в Березниках, я не видел нигде. Несмотря на то, что это «свой в доску» человек, который когда-то избирался всенародно, сейчас люди говорили, что как только выборы отменили, мэр стал просто невыносимо грубый, он перестал публично выступать. А если и выступает публично, может допускать грубость, некорректность. Было много критики по поводу всего, что он делает: относительно экологии, относительно транспортной реформы (здесь один из самых дорогих тарифов на проезд в автобусах в Пермском крае — 25 рублей), относительно состояния жилого фонда и переселения в новый район. Для меня было очень удивительно, что самый богатый город имел самую большую критику власти.

 — Исследование показало глубину разрыва между жизнью в городах и на селе?

 — Проблемы, которые беспокоят столичных жителей Перми (я уж про Москву не говорю) и селян совершенно разные. Настолько разные, что это выглядит как жизнь в разных временных измерениях. Для меня эта тема была удивительным открытием.

Вы про село говорите, а я для себя открыл, что такие города, как Лысьва, Губаха в реальные города превратились только в нулевые. Здесь живет первое поколение горожан, они на половину еще селяне. Они только в нулевые узнали что такое мусорные баки, до этого просто машина с колокольчиком приезжала, они только в нулевые увидели асфальтированные дороги и скверы, городские праздники, фейерверки. Ничего этого не было в 80–90-х годах. Города, такие как Лысьва или Губаха в 90-е представляли полудеревни. Чтобы выйти на улицу, люди надевали кирзовые сапоги, набирали воду в колонках. А деревня сегодня по уровню развития, менталитета находится на уровне 1970–80-х годов советского периода. Это разные миры.

Стратегия развития России, принятая в 2019 году предполагает, что Пермский край будет развиваться как регион-агломерация. И как в такой ситуации село «подтянется» к городу? Наверное, хорошая новость для селян в том, что ни одна стратегия, которая у нас принималась, не реализуется в полной мере. Например, стратегия 2020 реализована только на 60% или даже меньше. С другой стороны, мне кажется, что будущее села в Пермском крае незавидно, также, как и в других регионах. Только 25% людей в Прикамье живет на селе — это средний показатель, в России примерно также. 25% малоинтересны для власти. Как правило, это депрессивные, убыточные районы.

Наверное, тенденция, которая уже идет, ведет к тому, что деревня вымирает, молодежь продолжит уезжать в города. Но мне кажется, что для Пермского края это не самая главная проблема.

 — Какую самую серьезную проблему выявило исследование, связанную с жизнью в регионе, связанную с навязываемой централизацией?

 — Я бы выделил три проблемы. Централизованная система не очень чувствительна к непосредственным, текущим запросам граждан. Эти запросы меняются, а централизованная система не успевает меняться. На каком-то этапе, может быть, она эффективна, но меняются приоритеты у населения, а система продолжает работать по-прежнему. Начинает возникать недопонимание, изоляция власти от народа. Народ критикует власть, требует делать что-то иначе. А политики в условиях централизации ориентированы на региональную власть и не могут изменить свое поведение, потому что опасаются, что если он будет свое мнение гнуть, его уволят. Поскольку он зависим от губернатора, ему проще скрыть информацию, чем донести до губернатора. Это приводит ко второй проблеме. Приводит к неэффективности средств. Часто эти программы приводят к абсурдной трате денег.

Допустим, программа «Безопасные и качественные муниципальные дороги», городскому округу дали деньги, они должны быть использованы. Если вы их не использовали до конца года, у вас их заберут, еще и накажут за то, что вы неэффективный. Понятно, что дорога строится на трубопроводе, который требует ремонта — всем это известно и понятно. Но деньги на дороги будут истрачены впустую, потому что через два года эту дорогу придется разбирать ради трубопровода. Но централизованные федеральные правила требуют, чтобы было сделано так и это делается.

Негибкость системы приводит к неэффективности. С одной стороны, деньги в территории привлекаются, с другой стороны, мэры, который раньше управляли, говорят: «Мы знали, что эти деньги наши, знали, как их использовать». Да, конечно, та система тоже не была идеальной. Когда мэр имел автономию, он мог что-то себе прихватизировать. Но мне кажется, что с коррупцией можно бороться другими способами — контролировать через правоохранительные органы и так далее. Когда это решается просто централизацией, рождаются другие болезни, от которых нет лекарства, кроме децентрализации. Соответственно, растущий раскол между властью и обществом и неэффективность траты денег в силу правил жесткости этой системы. Мне кажется, вот эти две главные проблемы были у нас.

Третий момент. Когда отменили выборы, появилась апатия в обществе. Все-таки раньше если видели проблему, хотя бы надеялись, что они через выборы могут поменять, наказать главу города, района. Даже если мэр ворует… В маленьких городах все знают друг друга, у многих родственники, знают лично. Мэр в силу того, что он свой, что семья у него там живет, он был зависим от мнения живых людей. Сейчас люди мне говорят, что не могут так влиять на работу власти. Даже неформально надавить не могут. В результате у людей рождается апатия от того, что они ничего не могут сделать, «все решаем не мы, на нас плюют». В маленьких городах и селах люди принимают решение просто уехать, потому что все становится хуже и хуже с их точки зрения.