«Не было массовых нарушений на „антиковидных закупках“. Интервью с и. о. министра Алексеем Зарубиным

И. о. министра по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края Алексей Зарубин говорит, что эксперты ошибаются, говоря о повсеместных нарушениях на госзакупках во время пандемии коронавирусной инфекции. По его словам, период самоизоляции и всплеска закупок заказчиками пройден ровно, без роста числа нарушений.

— Алексей Сергеевич, какой сейчас функционал у министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок?

— Министерство не является контролирующим органом. Главная функция — обеспечение осуществления закупочной деятельности заказчиками Пермского края. Кроме этого, есть сопутствующие функции: регулирование контрактной системы (издание нормативно-правовых актов в этой сфере), юридическое сопровождение закупочной деятельности (правовая экспертиза закупочных документов, создание типовых документов для облегчения деятельности заказчиков), администрирование региональной информационной системы в сфере закупок, организация проведения экспертизы начальной максимальной цены контракта и другие. Закупочную деятельность также сопровождает подведение итогов закупок, представление интересов в антимонопольном органе, суде.

— Вы только с региональными заказчиками работаете?

— Мы не отказываем в помощи и муниципальным, и федеральным заказчикам. Если у них есть необходимость, то используя свои внутренние ресурсы, мы помогаем им. Один из ярких последних примеров — это закупка города Перми по капитальному ремонту «Театра юного зрителя» на сумму более 220 млн рублей, в ходе которой будут заменены элементы фасада, кровли, осуществлены работы внутри здания. Крупный и обширный спектр работ предстоит выполнить. Директор учреждения обратился к нам с просьбой обеспечить законное и быстрое осуществление этой закупки. Все состоялось, работы идут.

— Вы занимаетесь закупками от определенной суммы или всеми?
— Мы обеспечиваем осуществление закупок с начальной максимальной ценой контракта от 500 тыс. рублей на этапе подведения итогов, в основном. По закупкам от 3 млн рублей спектр полномочий министерства намного шире — это экспертиза документации, публикация всех документов, связанных с закупкой, подведение итогов, министерство выступает организатором торгов. Необходимо отметить, что планирование закупки, формирование технического задания, определение способа выбора поставщика, исполнителя, подрядчика, формирование начальной максимальной цены контракта, то есть базу для закупки в любом случае создает заказчик.

Есть семь органов власти, которые любые конкурентные процедуры осуществляют при поддержке министерства закупок вне зависимости от цены. Это аппарат правительства, администрация губернатора, министерство ЖКХ, министерство тарифного регулирования и энергетики, инспекция государственного жилищного надзора, агентство по делам архивов и государственная ветеринарная инспекция.

— То есть вы будете закупать бумагу и ручки в министерство ЖКХ?

— Если это будет конкурентная процедура, например, аукцион, да, даже если цена контракта — 100 тыс. рублей. Проект этот реализуется второй год, он дает свои результаты. К нам присоединились те ведомства, которые хотели повысить качество своей закупочной деятельности. Заказчики довольны тем, что присоединились к нам. Все они говорят: «Зато мы точно знаем, что вне зависимости от цены любая конкурентная процедура у нас проходит все необходимые стадии экспертизы, документы корректируются, когда закупка выходит на официальный сайт, она скорее всего не содержит ни одной ошибки».

— В период пандемии выросло количество нарушений при проведении госзакупок?

— Ни в первом, ни во втором квартале 2020 года роста нарушений при проведении госзакупок не зарегистрировано. Количество закупок и объем, то есть общая сумма закупок, конечно же, выросли. За второй квартал 2019 года через министерство прошло 3042 закупки на сумму 9,1 млрд рублей, за второй квартал 2020 года 3287 закупок на сумму 15,02 млрд рублей. Общее количество жалоб на действия министерства осталось таким же, примерно 1% от общего количества закупок. За второй квартал 2019 года было 42 жалобы, пять предписаний от антимонопольного органа. За второй квартал 2020 года поступила 31 жалоба, в шести случаях антимонопольный орган выдал соответствующий акт реагирования.

Почему именно по акту реагирования измеряем эффективность работы? Потому что предписание антимонопольного органа в случае нарушений при проведении торгов замедляет процесс осуществления закупки, что приводит к потере времени. Если антимонопольный орган какое-то замечание сделал, но предписания нет, делаем выводы и работаем дальше.

— Какова общая сумма закупок, которые были осуществлены у единственного поставщика после введения законодателями послаблений, тех самых, которые осуществлялись «в целях предотвращения распространения коронавирусной инфекции»?

— Краевыми заказчиками заключено в первом квартале 133 контракта на 46,3 млн рублей; во втором квартале 2,3 тыс. контрактов на 2,48 млрд рублей. Муниципальными заказчиками заключено в первом квартале 65 контрактов на 53,8 млн рублей; во втором квартале 287 контрактов на 125,8 млн рублей.

 — В конкурсной документации многих «антиковидных» закупок указывалось, что невозможно привычным способом (сравнения цен конкурентов) установить начальную максимальную цену контракта. По мнению экспертов, это можно считать нарушением, ведь у поставщиков всегда есть прайсы на товары и услуги.
— Обоснование начальной максимальной цены зачастую производится на основании сравнения коммерческих предложений в обычное время и при обычных закупках. Но в этот период рынок носил волатильный характер, сейчас, я думаю, тоже не стабилизировался, сравнивать цены в этот период с ценами в иные периоды возможно, но насколько это корректно? В «доковидный» период маска стоила меньше двух рублей за штуку, а сейчас до сих пор — 27 рублей за штуку. Насколько мы можем говорить о сопоставимости этих цен и возможности их проверки? Здесь нужно быть крайне осторожным в оценках, потому что сложно сопоставлять закупки, которые были осуществлены во втором квартале 2020 года и в иные периоды.
Еще один немаловажный фактор. В теории запросить цены на СИЗ, ИВЛ у других поставщиков можно было, конечно. Проблема в том, что СИЗы были нужны немедленно. Временной фактор имел, если не решающее, то существенное значение.

— Как вообще происходил процесс закупок? Кто выбирал единственного поставщика?

— Очень жизненно этот процесс происходит. Сначала заказчики выясняют наличие товара на рынке у потенциальных поставщиков. Если те им говорят: «Масок нет», смысл делать запрос коммерческого предложения? В сложившейся ситуации, когда многие не работали, необходимый товар в большинстве мест отсутствовал. Выбирали того, кто действительно, мог осуществить поставку в нужные сроки в нужном количестве. Отдельные производители налаживали целые производственные линейки в сокращенные сроки.

Единственного поставщика мы выбирали совместно с министерством здравоохранения, должностными лицами подведомственных учреждений. Если появилась потребность, все, у кого была какая-то возможность скинуть предложения, имеющиеся на рынке, скидывали, я говорю объективно, как есть. Далее выбирался самый оптимальный вариант с точки зрения срока поставки, цены и всего остального, принималось решение о заключении контракта. Зачастую поставщиками становились те, кто был способен поставить в короткие сроки по разумным ценам необходимые медицинские изделия.

— И все было поставлено? Срывов не было?
— В общем и целом все контракты исполнены. Случай срыва поставки аппаратов ИВЛ был, контракт расторгли, заключили другой. Имели место задержки поставок, связанные с тем, что товар застревал на таможне и другие по большей части объективные причины. В целом все, что было приобретено, было поставлено в срок.

— Многие «антиковидные» закупки для министерства здравоохранения проводило государственное учреждение «Финансово-хозяйственное управление», документы подписывали вы, хотя у учреждения свой руководитель, почему?

— Моя деятельность осуществлялась на основании доверенности, выданной руководством учреждения. Доверенность является достаточным правовым основанием для осуществления мною деятельности от имени данного учреждения.
Если мы говорим не о правовой, а о сутевой стороне вопроса, все просто: нужно было в очень короткие сроки проделать огромный объем работ, поэтому все силы были мобилизованы. Потребность медицинских учреждений края была огромная. Мы как орган, специализирующийся на госзакупках, подключились. Кроме этого, было издано распоряжение председателя правительства Пермского края, где министерству с 29 марта поручено осуществлять эти закупки — «до особого указания». Речь шла о том, что не хватало рук. Мы находились далеко не в штатной ситуации.
— Пока распоряжение в силе? Ничего не изменилось?
— Все действует, потому что ситуация непростая, хотя и приобрела системно-плановый характер с точки зрения закупочного процесса.
— Эксперты говорят, что заказчики часто не указывают точный адрес поставки, не прописывают сроков поставки товаров и услуг, что является нарушением. Так ли это?
— Нет, не так. Местом исполнения обязательств может быть не только указание на конкретный адрес, но и указание на географические границы места, например «город Пермь» с указанием на то, что конкретный адрес поставки будет определен по согласованию между заказчиком и поставщиком.
Например, контракт с «Сорбентом» от 27 апреля на сумму 91,6 млн рублей: поставка средств индивидуальной защиты. Контракт полностью исполнен. Указывалось место поставки «город Пермь» для большей гибкости, потому что в момент заключения договора не было достоверно известно, в какие именно места должен быть отгружен товар. Это ни в коем случае не нарушает законодательство, ничему не противоречит.

— А куда поставщики поставляли продукцию?
Они поставляли продукцию туда, куда указывал заказчик, например, в мобилизационный резерв.
Если предположить, что я заказчик, а вы поставщик, мы с вами заключаем контракт на поставку маркера, но я пока не понимаю, потому что нахожусь на стадии переезда с улицы Ленина на улицу Петропавловская, я просто не понимаю, куда нужно будет отгружать товар. Я с вами договариваюсь, просто говорю, что в пределах города Перми будет это место, но конкретное место я вам укажу в день поставки. Я не думаю, что вам как поставщику будет принципиально отгрузить товар на Ленина или на Петропавловской. С точки зрения закона это абсолютно не нарушение.
— А по поводу сроков поставки?
— Тут совсем не понимаю суть претензии. Есть понятие срока поставки, есть понятие срока действия договора. Срок поставки определяет обязательства поставщика по поставке товара до определенной даты в порядке, который закреплен контрактом. Срок действия контракта используется, как правило, когда речь идет о поставке товаров частями, когда есть обязательства поставщика отгружать товар раз в месяц. Основная цель срока действия контракта определить границу, после которой правоотношения между заказчиком и поставщиком прекратятся. Например, надо стабильно раз в месяц привозить по одному маркеру заказчику. Как долго будет длиться этот контракт?

— Еще одно, по мнению, экспертов, возможное нарушение при проведении «антиковидных закупок» — это «отсутствие срочности». Как эта «срочность» измеряется?

— Давайте прочитаем буквально, что пишет законодатель: «заказчик вправе осуществить закупку у единственного поставщика при необходимости оказания медицинской помощи в неотложной форме, либо вследствии аварии, обстоятельств непреодолимой силы<…>При этом заказчик вправе осуществить закупку в объемах, которые необходимы для ликвидации обстоятельств непреодолимой силы <…> если применение конкурентных способов нецелесообразно».

В большинстве случаев «антиковидных закупок» проведение конкурентных процедур было нецелесообразно. Заключаем контракт со сроком 150 дней, а торгами в среднем на месяц удлиняем этот срок. Если речь идет о медицинских изделиях, часто это связано с приобретением сырья, производством партиями, потому что ресурс ограничен. Если речь идет о медицинском оборудовании, часто есть необходимость бронировать его на заводе ждать в очереди изготовления, укомплектования, транспортировки, таможни, доставки, монтажа и ввода в эксплуатацию.

Если мы 1 апреля понимаем, что у нас острейшая необходимость в СИЗ, наверное, проведение аукциона нецелесообразно. Даже не представляю, как бы мы их проводили, как вообще могла бы быть оценена работа тех органов власти и учреждений, которые осуществляют закупки, которые в такой ситуации начинали бы проводить аукционы с непонятным исходом.

— А как быть с сомнительно «антиковидными» закупками бумаги, офисной техники, вывоза мусора? Это же не лекарства для пациентов, не средства индивидуальной защиты.

— По этому поводу были разъясняющие письма министерства закупок. Мы информировали заказчиков всеми возможными способами, разъясняли им все, что было необходимо. И не было жалоб на непонимание того, как действовать. Всегда было куда обратиться за консультацией, если возникали какие-то вопросы.
В разъясняющих письмах министерства финансов РФ как регулятора осуществления закупок, федеральной антимонопольной службы не было информации, какие конкретно товары могли быть приобретены в соответствии с п. 9 ч.1 ст. 93 закона 44. Но везде указывалось на «непосредственную причинно-следственную связь между приобретаемым товаром и ликвидацией последствия распространения коронавирусной инфекции».
Например, в отделении, которое борется с коронавирусной инфекцией по какой-то причине закончилась бумага, она необходима для обеспечения их деятельности. Наверное, мы можем говорить о том, что эта потребность связана с необходимостью ликвидации коронавирусной инфекции. А если школа покупает себе в этот же период эту же бумагу, ссылаясь на «антиковидные послабления», наверное, можем говорить о сомнениях в обоснованности такой закупки. То есть главное — наличие причинно-следственной связи, а не предмет контракта.

— А кто-то уже проверял, есть ли причинно-следственные связи в «антиковидных закупках» Пермского края?
— Я думаю, что все проверки и сейчас ведутся, будут проводиться чуть позже. Антимонопольный орган может проверять, министерство финансов Пермского края обладает полномочиями по контролю в этой сфере, есть органы местного самоуправления, которые наделены соответствующими контрольными функциями. Есть нормы закона, которые предусматривают возможность проведения плановых и внеплановых проверок на разных уровнях при разных обстоятельствах. Конечно, я думаю, что в первую очередь будет оцениваться целесообразность и причинно-следственная связь между закупкой и борьбой с распространением инфекции.
Я не исключаю, что когда закончится эпидемия, и будут проведены проверки, могут быть выявлены случаи, когда заказчики, действительно, нарушали закон. Но это может быть связано в том числе с тем, что требовалась оперативность, у заказчиков отсутствовала возможность внимательно оценить все, взвесить все риски, проанализировать рынок.

— В некоторых закупках уже после заключения контракта цену и количество меняли больше, чем на 10%, например, на 35%. Это насколько допустимо?
— Приведу пример с закупкой аппаратов ИВЛ. Уже после подписания контракта министерство здравоохранения сообщило о снижении своей потребности. Зачем было закупать больше, чем министерству необходимо? Поэтому снизили количество и цену.

Почему нельзя менять цену и объем больше или меньше, чем на 10%? Потому что это может поставить в неравные условия участников торгов. Чтобы не получилось так, что изначально у нас в контракте была поставка одной ручки, торги эти были никому не интересны, заявился один участник, а на следующий день подписывается дополнительное соглашение, по которому заказчику нужно еще 10 тыс. таких ручек. В этот момент участники рынка понимают, что, если бы они знали, что с ними подпишут такое дополнительное соглашение, могли бы поучаствовать тоже. А если изначально контракт заключался без проведения конкурентной процедуры, по взаимному волеизъявлению сторон, о каких таких грубых нарушениях говорить, чьи права нарушены?

К тому же законодательство о контрактной системе имеет главной целью обеспечение государственных и муниципальных нужд, не что-то другое. Не развитие конкуренции, не экономия бюджета, а удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Нужды удовлетворены. В итоге, права поставщиков не нарушены, законные интересы Пермского края соблюдены, государственные нужды удовлетворены. Я не вижу нарушений здесь.
Оценку законности тех или иных действий заказчика должны давать контрольно-надзорные органы, суд, а не эксперты и не я — у нас нет на это полномочий.