Под коронавирусный шумок. Интервью с экспертом о нарушениях на госзакупках в Пермском крае

Министерство финансов и федеральная антимонопольная служба (ФАС) весной 2020 года признали пандемию коронавирусной инфекции обстоятельством непреодолимой силы. В законе о госзакупках «О контрактной системе» (44-ФЗ) уже были предусмотрены нормы, которые позволяют в связи с обстоятельствами непреодолимой силы обходиться без проведения конкурентных закупочных процедур — закупать необходимые товары, работы, услуги у единственных поставщиков.

Кроме того, минфин РФ разработал экстренные поправки в 44-ФЗ и в 223-ФЗ на время борьбы с пандемией коронавирусной инфекции. Предложенные меры поддержки отдельных видов госзаказчиков должны быть направлены на предотвращение распространения пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 в России, — заявили авторы поправок. Речь идет об экстренных закупках медикаментов, средств индивидуальной защиты, товаров, необходимых для профилактики, дезинфекции. В ряде случаев, по мнению экспертов, заказчики восприняли послабления как призыв к нарушениям.

Журналист Properm.ru поговорил об этом с директором департамента деловой информации и консалтинга в сфере закупок «Пермской торгово-промышленной палаты» Юлией Боровых.

— Юлия Сергеевна, какие нарушения встречаются чаще всего, на взгляд специалистов торгово-промышленной палаты?

— Чаще всего при проверках заказчиков выявляются технические нарушения, так как выявить их гораздо проще. Они обнаруживаются при рассмотрении жалоб, поданных участниками закупок. Самые распространенные — разработка документации о закупке с нарушением законодательства (это и предъявление незаконных требований к участникам закупок, и «заточка» характеристик закупаемой продукции «под одного»), а также безосновательное отклонение заявок от участия в закупке. Из часто встречающихся нарушений можно выделить уход от конкурентных процедур и незаконное заключение контрактов с единственным поставщиком, а также незаконные изменения условий контрактов.

— Какие из нарушений являются критичными, то есть из-за них может пострадать конечный результат (построен некачественный объект, поставлено некачественное оборудование)?

— Можно назвать две основные причины:

• Некачественно составленное техническое задание (требования к закупаемым товарам, работам, услугам), ошибки в проектной документации или в смете.
• Приемка товара, результата работ, услуг, не соответствующих требованиям контракта. Это ситуации, когда заказчики принимают некачественно выполненные работы, бракованные товары, продукты с истекшими сроками годности, неработающее оборудование, подписывают акты об оказании услуг, которые в действительности не оказывались.

— Какие требования к размещению закупок существуют? Что должно быть прописано в требованиях?

— Все закупки сейчас максимально публичны, информация о них размещается на едином ресурсе в ЕИС. При проведении конкурентных закупок запрещено создавать преференции отдельным производителям, заказчик не может указывать ссылки на товарные знаки без возможности поставки эквивалентов (но есть небольшие исключения, например, когда объективно требуется совместимость с уже имеющимися товарами у заказчика, или закупаются запчасти к технике).
Квалификацию участника закупки можно учитывать только в исключительных случаях, которые определяет правительство РФ, основной упор при выборе поставщика — на минимальную цену контракта.
Постоянно расширяется перечень преференций для малого бизнеса, участвующего в закупках — это и квотирование закупок у данной категории лиц (не менее 15% от конкурентных закупок каждого заказчика ежегодно должно проводиться для малого бизнеса и социально ориентированных некоммерческих организаций), пониженные размеры штрафов, снижение требований к обеспечению исполнения контракта и обеспечению гарантийных обязательств, сокращенные сроки оплаты по контрактам).
Активно набирает обороты импортозамещение в закупках. Все заказчики должны отдавать приоритет закупкам российских и евразийских товаров, перечни которых с каждым годом только расширяются. В ближайшем будущем минфин России планирует ввести квотирование при закупках таких товаров.

— Сейчас закупки проводятся по 44 и 223 ФЗ. В чем их принципиальная разница?

— В настоящее время действует два закона о закупках — закон 44-ФЗ о контрактной системе в сфере закупок и закон 223-ФЗ о закупках госкомпаний. Их главное отличие в степени «зарегулированности» процесса закупок: закон 44-ФЗ очень жесткий, устанавливает конкретный алгоритм и сроки действий заказчиков в каждой ситуации, закон 223-ФЗ более лояльный, дает возможность отрегулировать правила закупок каждому заказчику под себя в своем внутреннем локальном акте — положении о закупке.

— Договор без сроков, без указания места поставки, без разнарядки — это нарушение?

— В любом договоре по 44-ФЗ должен содержаться срок его действия, а также сроки поставки товара, сроки завершения работы либо график оказания услуг. За нарушение таких сроков поставщик несет гражданско-правовую ответственность и ему начисляется пеня.
Эта информация обязательно включается в Реестр контрактов, публично размещаемый в ЕИС.
В общем случае условие о месте поставки товара ГК РФ и судебная практика не признают существенным условием договора поставки. Но 44-ФЗ требует указывать при проведении конкурентных закупок место поставки, место выполнения работ, оказания услуг в обязательном порядке.

Если под разнарядкой понимать спецификацию к контракту то да, это нарушение. Предмет договора поставки признается существенным (обязательным) условием договора поставки. В этом разделе должны быть указаны конкретные наименования поставляемого товара; количество товаров; технические и функциональные характеристики товаров; другие показатели, согласно которым товар идентифицируется.

— Если стоимость контракта увеличивается после заключения контракта или уменьшается в процессе размещения закупки, это нарушение? При этом заключаются дополнительные соглашения. Какое должно быть обоснование?

— Цена контракта — это одно из существенных условий контракта. А любые существенные условия можно менять только по соглашению сторон в случаях, установленных законом. Цена контракта может увеличиться или уменьшиться, но только в исключительных случаях. Например, если увеличилось/уменьшилось количество товаров в пределах 10% от первоначального, общая стоимость тоже может увеличиться/уменьшиться пропорционально, но в пределах 10%. Если количество не меняется — цену тоже менять нельзя.
При исполнении некоторых контрактов в сфере строительства цена может увеличиться в пределах 30%, но только если возникли не зависящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию.
С 1 апреля и до конца 2020 года ввели возможность изменять цену контракта из-за обстоятельств, связанных с распространением коронавирусной инфекции, но такое решение может принять только правительство региона или местная администрация. Например, сначала должно быть принято распоряжение правительства региона о возможности изменить цену контракта, а потом подписывается дополнительное соглашение. В настоящее время действует только одно распоряжение правительства Пермского края от 7 мая 2020 № 116-рп «Об изменении существенных условий контрактов в 2020 году».
Еще один случай изменений, когда общая цена контракта может снизиться на любой процент, но другие условия контракта менять нельзя (в том числе сроки, объемы, количество, характеристики). Нельзя, например, снизить и количество товара, и цену контракта на 50%.

— Заказчики полюбили заключать контракты с единственным поставщиком. Почти все "коронавируные" контракты именно такие. Возможны ли здесь нарушения? Какие?

— Конечно, такие нарушения выявляются ежегодно. В Пермском крае прослеживаются все те же тенденции по нарушениям, что и в целом на территории РФ. В первую очередь это так называемое «дробление закупок», когда один большой контракт на крупную сумму (например, 1 млн рублей) разделяется на несколько мелких, в целях ухода от проведения торгов. По закону с 24 апреля 2020 года у заказчиков есть право заключать контракты без торгов на сумму, не превышающую 600 тыс. рублей, и годовая сумма таких контрактов не может превысить 10% от всех средств на закупки, ранее — цена контракта была ограничена 300 тыс. рублей. Заказчики пользуются этой возможностью и часто с нарушениями заключают несколько однотипных контрактов с одними и теми же поставщиками на большую сумму. Антимонопольный орган расценивает такие действия заказчиков как заключение антиконкурентных соглашений.

Вторая распространенная категория нарушений при закупках у единственного поставщика, характерная именно для нынешнего периода, это злоупотребление возможностью заключения «срочных» контрактов. С 1 апреля эту норму распространили на закупки любых товаров, работ, услуг для предотвращения чрезвычайной ситуации при введении на территории режима повышенной готовности. И, конечно же, заказчики стали пользоваться этим правилом не всегда обоснованно. Особенность данного пункта в том, что продукция должна быть нужна заказчику экстренно, когда провести торги он не успевает. И объем партии товара должен быть исключительно под текущую потребность. Но заказчики начали массово заключать такие контракты с нарушением условий. Например, встречаются срочные закупки компьютеров или бумаги для организации удаленной работы сотрудников, закупки услуг по уборке, дезинфекции или вывозу отходов со сроком исполнения до конца года (то есть услуга нужна не экстренно «здесь и сейчас», а в течение всего года). Также закупаются товары со сроками поставки через 2–4 месяца, что тоже не свидетельствует о срочном характере закупки.

Примеры возможных нарушений

Для иллюстрации возможных типичных нарушений Properm.ru и эксперты проанализировали закупки крупной структуры, государственного казенного учреждения Пермского края «Финансово-хозяйственное управление» (ГКУ ПК «ФХУ»). По мнению экспертов, вопросы к закупкам учреждения возникают сразу же - контракты почему-то подписывает и.о. министра закупок Пермского края Алексей Зарубин, хотя у учреждения есть свой руководитель.

1. Закупки заказчика часто проходят без разнарядок, без указания на место поставки и сроков. По данным экспертов ПТПП, это повсеместные нарушения.

2. Закупка ГКУ ПК «ФХУ» 356 аппаратов ИВЛ у единственного поставщика, ООО «Ньюмедтех». Контракт был заключен на сумму 751,1 млн рублей. 12 мая внесены изменения в закупку — на 35% уменьшено количество аппаратов (до 251), и снижена цена (до 529,6 млн рублей). Обоснования никакого нет, решения правительства края тоже нет. Срок поставки — не менее 150 дней, а контракт заключён по причине срочности.

Количество и цену соответственно по закону можно менять только в пределах 10% (подпункт «б» пункта 1 части 1 статьи 95 закона о госзакупках).

Большинство закупок госзаказчика сделаны у единственного поставщика, то есть бесконкурентным способом, объяснение — пандемия коронавирусной инфекции, срочность. Самой спорной закупкой, о которой спорили в социальных сетях стала закупка промоботов. Заказ терминалов для бесконтактного измерения температуры тела также стал бесконкурентным в связи с пандемией коронавирусной инфекции. Контракт на 3,6 млн рублей на поставку 17 промоботов заключен с ООО «Промобот».

Properm.ru направил запрос об интервью по поводу организации госзакупок в Пермском крае и.о. министра закупок Пермского края Алексею Зарубину.